Potere normativo delle Autorità Amministrative Indipendenti e il suo fondamento

Autorevole dottrina ha riconosciuto, nell’individuazione del fondamento del potere normativo delle A.A.I., l’importanza sia del necessario fondamento legislativo di siffatto potere sia del ruolo costituzionale dei relativi organi. Ciò vuol dire che il potere normativo delle Autorità deve sempre fare i conti con lo ‘scomodo’ principio di legalità.
Come è noto, tutte le Autorità indipendenti sono titolari di poteri di regolamentazione, sia aventi efficacia interna, sia produttivi di effetti all’esterno, cioè nei confronti dei soggetti, operatori ed utenti del settore economico sociale di competenza.
Le A.A.I. hanno poteri di regolamentazione interna per quanto concerne l’organizzazione, il personale, la contabilità e lo svolgimento interno delle funzioni; adottano atti che le leggi stesse definiscono ‘regolamenti’, attraverso i quali, appunto, le diverse autorità stabiliscono “le norme concernenti l’organizzazione interna e il funzionamento, la pianta organica del personale di ruolo” (art. 2, co. 28, L. n. 481/95, per l’Aeg); “l’organizzazione e il funzionamento, i bilanci, i rendiconti e la gestione delle spese, nonché il trattamento giuridico ed economico del personale addetto” (art. 1, co. 9, L. n. 249/97, per l’Agcom); “le norme concernenti la propria organizzazione ed il proprio funzionamento” (art. 1, L. 216/74, per la Consob).
La seconda tipologia di poteri regolamentari è costituita da quei poteri che, invece, incidono in modo diretto sui rapporti giuridici intersoggettivi.
Si pensi ai poteri della Consob, che operano in materia di: acquisizione e diffusione delle notizie di informazione societaria; trasparenza della proprietà azionaria; controllo sulle operazioni di Borsa.
Ciò ha posto in evidenza l’estrema eterogeneità dell’attività di regolazione delle Autorità indipendenti: variamente configurata è l’ampiezza del conferimento normativo da parte delle leggi istitutive, e variamente configurabile è la tipologia di regolamenti ricavabili dalle stesse.
Dopo questa breve e sommaria illustrazione delle A.A.I. e dei loro poteri regolamentari, è giunto il momento di indagare sul possibile riconoscimento di una potestà regolamentare indipendente in capo a soggetti privi di legittimazione democratica, e, nel caso in cui ciò sia possibile, indagare anche sul come tale potere possa conciliarsi con il principio di legalità.
Concentrando l’attenzione sulla portata dei poteri normativi esercitati dalle A.A.I., risulta pacifico, come i medesimi non si limitino a fornire esecuzione o integrazione a disposizioni legislative, ma si spingano altresì ben oltre, andando a disciplinare ambiti non coperti da precedenti previsioni legislative, ovvero a derogare a queste ultime. Sicché le Autorità risultano a tutti gli effetti dotate di strumenti normativi estremamente potenti: oltre a potersi avvalere di regolamenti esecutivi ed integrativi, dispongono infatti anche di regolamenti indipendenti e delegati.
Come è noto, l’attività delle Autorità indipendenti si caratterizzerebbe sovente per porre in essere una normazione che riempia spazi vuoti lasciati dalla legge.
I regolamenti delle Autorità si presentano, infatti, come regolamenti indipendenti proprio perché il rapporto con la legge è caratterizzato dal conferimento ai medesimi di ampia discrezionalità.
E, per tale via, almeno secondo parte della dottrina, siffatta potestà regolamentare si porrebbe in contrasto con il principio di legalità e con le esigenze garantistiche ad esso sottese.
Secondo autorevole dottrina, ove si sostenesse la vigenza del principio di legalità in senso sostanziale, risulterebbe difficoltoso sostenerne la compatibilità rispetto ad atti che si muovano in spazi non normati dal legislatore. Viceversa, minori difficoltà sorgerebbero, qualora si optasse per il principio di legalità formale.
Altra corrente di pensiero sarebbe disposta a riconoscere una legittimità ai regolamenti indipendenti delle A.A.I. «solo qualora, visti gli ampi spazi di libertà loro concessi dal legislatore, si volesse ritenere “indipendenti” quei regolamenti che coprono in via originaria la materia».

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