Ricognizione della giurisprudenza che contribuisce ad identificare i limiti di ammissibilità dei regolamenti indipendenti emanati dalle Autorità Amministrative Indipendenti

Altro profilo problematico consiste nella identificazione dei limiti di ammissibilità dei regolamenti indipendenti emanati dalle Autorità Amministrative Indipendenti.
Il Consiglio di Stato, sez. VI, con sentenza n. 2987 del 2002, ha ritenuto funzione propria dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas quella di «dettare prescrizioni atte a garantire la sicurezza degli impianti». Il Supremo Collegio ha perciò considerato legittima la deliberazione n. 236 del 2000 dell’Autorità, il cui art. 27, comma 1, dispone, a carico del distributore di gas naturale, l’obbligo d’inviare personale da esso incaricato, in seguito a chiamata di pronto intervento da parte del cliente finale, per verificare le condizioni dell’impianto a valle del punto di consegna, ed eventualmente sospendere la fornitura del gas. Il Consiglio di Stato ha rovesciato, con questa decisione – che accoglie il ricorso dell’Autorità – la sentenza n. 4658 del 2001, TAR Lombardia, sez. II, con cui il TAR di Milano aveva accolto il ricorso di alcune società distributrici di gas, le quali avevano impugnato la suddetta deliberazione dell’Autorità, lamentando l’imposizione di un obbligo, a loro carico, non sorretto da alcun fondamento di legge.
In questa sentenza, il Consiglio afferma: «poiché la misura assolutamente prioritaria per prevenire o limitare incidenti da dispersione di gas è l’interruzione dell’erogazione, e poiché tale attività non può che essere posta in essere dal soggetto distributore, è evidente che è quest’ultimo e non altri a doversi dar carico del pronto intervento anche per gli eventi potenzialmente pericolosi denunciati a valle del punto di consegna. Sarebbe, del resto, contrario ad ogni logica che possa ipotizzarsi, in questi casi, che la verifica debba rientrare tra le attribuzioni di altro soggetto (che oltre tutto, non avrebbe né competenza né strumenti per estendere l’accertamento, ove necessario, a monte, del punto di consegna) e che sia richiesto, solo successivamente all’esito positivo di detta verifica, l’intervento del distributore per la sospensione della fornitura, essendo tali sovrapposizioni di competenze inconciliabili con l’emergenza».
Il Consiglio di Stato, sez. atti normativi, con sentenza n. 11603 del 2005, evidenzia come il rapporto tra i regolamenti delle Autorità Indipendenti e le tradizionali fonti sub-primarie, regolamenti governativi e ministeriali, è prevalentemente disciplinato sulla base del ‘criterio di competenza’, che si sostituisce al ‘principio di gerarchia’, in coerenza con la posizione indipendente delle entità in esame, eccezion fatta per le ipotesi in cui sia la stessa legge, per specifiche fattispecie, ad utilizzare un criterio di gerarchia con finalità eminentemente di esecuzione di una normativa tramite un’altra.
Il Supremo Collegio, sostiene che: «il potere normativo delle Autorità Indipendenti si esprime sia attraverso regolamenti che attuano i principi generali fissati dalla legge, avvicinandosi molto ai regolamenti esecutivi, di attuazione e completamento della disciplina legislativa; sia attraverso regolamenti affini a quelli «indipendenti» del governo, che si caratterizzano per un mero riferimento alla materia oggetto di regolamentazione o, al più, a concetti giuridici indeterminati o a finalità generale; l’ammissibilità di tali ultimi regolamenti non esclude la necessità di accertare, caso per caso, la sussistenza della condizione che la materia regolata non sia sottoposta a riserva di legge e che nella stessa legge istitutiva dell’autorità, o comunque in altra fonte primaria, anche di livello comunitario, siano rinvenibili i criteri di fondo per l’esercizio del potere normativo dell’autorità di regolazione».
Il TAR Milano, con sentenza n. 246 del 2006, ritiene che la crisi della legge, l’atomizzazione della sovranità, l’imputazione delle funzioni costituzionali ad una pluralità di organi, ciascuno dei quali dotato di una sovranità limitata al proprio campo di azione non erodono la stretta applicabilità del principio di legalità formale e sostanziale alle Autorità Indipendenti, in particolare agli atti con i quali esse non esercitano una funzione generale ed astratta ma incidono direttamente su situazioni giuridiche soggettive dei privati. Le garanzie procedimentali che assistono la formazione degli atti delle Autorità, nel caso di specie dell’AEEG, non suppliscono al valore legittimante della norma sostanziale. Il TAR dichiara che: «la formulazione legislativa di un obiettivo programmatico assegnato all’Amministrazione, nella specie la promozione della concorrenza ad opera dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, non la autorizza all’uso di poteri non indicati dalla legge, pur se gli stessi si rivelino necessari per la finalità enunciata, trovando tale conclusione ostacolo nella necessità di rispettare il principio di legalità sostanziale».
Il Consiglio di Stato, sez. VI, con sentenza n. 7972 del 2006, ha stabilito che: «i provvedimenti a contenuto generale dell’Autorità per l’energia elettrica e gas (AEEG) sono legittimi se motivati e se preceduti da una consultazione preventiva con i soggetti interessati, in deroga agli art. 3 e 13 l. n. 241/90 e successive modifiche; la partecipazione dei soggetti regolati ha un valore legittimante per l’attività di regulation dell’Autorità e costituisce un meccanismo di democrazia sostitutivo rispetto a quello fondato sulla rappresentanza popolare; la legittimazione derivante dal procedimento partecipativo è possibile purché sia assicurato il rispetto di apposite regole di garanzia del giusto procedimento e il controllo successivo in sede giurisdizionale; le regole di formazione amministrativa dell’Autorità Indipendente provocano una caduta della legalità sostanziale, che viene compensata con un rafforzamento della legalità procedurale sotto forma di garanzie del contraddittorio».
Il TAR Roma, sez. I, con sentenza n. 5523 del 2007, afferma che: «i regolamenti autonomi o indipendenti delle Autorità Amministrative Indipendenti, sarebbero ammissibili, in virtù del ruolo spettante ad autorità che si autoprogrammano sulla base di un inevitabile rinvio in bianco all’esercizio del potere».
La Cassazione civile, sez. III, con sentenza n. 16401 del 2011, ha chiarito che il potere normativo secondario dell’Autorità per l’energia elettrica ed il Gas (AEEG) ai sensi dell’art 2 , comma 12, lett. h, l. 14 novembre 1995 n. 481, si può concretare anche nella previsione di prescrizioni specifiche, che non lascino al destinatario margini di scelta sul quando e sul quomodo, le quali, tramite l’integrazione del regolamento di servizio, di cui al comma 37 dello stesso art. 2 citato, possono in via riflessa integrare, ai sensi dell’art. 1339 c.c., il contenuto dei rapporti di utenza individuali pendenti anche in via derogatoria delle norme di legge, ma alla duplice condizione che queste ultime siano meramente dispositive – e dunque, derogabili dalle stesse parti – e che la deroga venga comunque fatta dall’autorità a tutela dell’interesse dell’utente o consumatore, restando invece esclusa – salvo che una previsione speciale di legge o di una fonte comunitaria ad efficacia diretta non la consenta – la deroga a norme di legge di contenuto imperativo e la deroga a norme di legge dispositive a sfavore dell’utente e consumatore. Nella specie, la Suprema Corte, correggendo la motivazione della sentenza impugnata, «ha escluso che la prescrizione dell’art. 6, comma 4, della Deliberazione n. 200 del 1999 dell’AEEG – che imponeva all’esercente di offrire al cliente almeno una modalità gratuita di pagamento della bolletta – avesse comportato l’integrazione del regolamento di servizio di settore esistente all’epoca della sua adozione e, di riflesso, l’integrazione dei con-tratti di utenza, con conseguente infondatezza dell’azione di responsabilità contrattuale esercitata dall’utente, giacché basata su clausola contrattuale inesistente».
Il Consiglio di Stato, sez. VI, con sentenza n. 6014 del 2012, ha stabilito che: «le Autorità indipendenti non sono istituzioni senza fini di lucro di cui al punto 1.2 del Manuale del Sec 95, che sfuggirebbero alla definizione di organismo pubblico in quanto non sottoposte al controllo dello Stato, ovvero al finanziamento pubblico: esse, invece, sono amministrazioni pubbliche in senso stretto, poiché, composte da soggetti ai quali è attribuito lo status di pubblici ufficiali (art. 2 comma 10 l. n. 481 del 1995), svolgono, in virtù del trasferimento di funzioni operato dall’art. 2, comma 14 della medesima legge istitutiva, compiti propri dello Stato, e così, di potere normativo secondario, di poteri sanzionatori, di ispezione e di controllo, hanno in conclusione, poteri direttamente incidenti sulla vita dei consociati che si giustificano solo in forza della natura pubblica che deve necessariamente essere loro riconosciuta. D’altra parte, le Autorità Amministrative Indipendenti sono definite tali dal legislatore in ragione della loro piena indipendenza di giudizio e di valutazione, la quale non va intesa, contrariamente a quanto affermato dai giudici in primo grado, come ragione di esonero dalla applicazione della disciplina di carattere generale riguardanti le pubbliche amministrazioni. Più limitatamente, comporta che, tranne i casi espressamente previsti dalla legge, il Governo non può esercitare la tipica funzione di indirizzo e di coordinamento, nel senso che non può influire sull’esercizio dei poteri tecnico-discrezionali, spettanti alle Autorità».

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